作者：陳憲（上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）

　　黨的二十大報告指出，“促進區域協調發展。深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。”從空間視角看，區域協調發展戰略的落地，有著不同的范圍，主要表現為都市圈和城市群兩種基本樣態。都市圈一般都存在于城市群之中。到目前為止，在我國區域重大戰略中，有四個城市群戰略已經上升為國家戰略，它們是京津冀協同發展、粵港澳大灣區發展、長三角區域一體化發展和成渝雙城經濟圈建設。未來一個時期，還將有長江中游、關中平原、北部灣和膠東半島等城市群進行相應的戰略規劃。在這些城市群中，長三角中心區和粵港澳大灣區是我國初具世界級城市群規模和水平的兩個巨型城市區域，它們的發展具有全局性長遠意義，值得高度關注和研究。

　　一

　　發達國家有五個世界級城市群，它們分別是美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群。這五大城市群有兩種基本類型：一國范圍內的城市群和跨國的城市群。這一分類告訴我們，城市群首先受到自然地理的客觀制約。美國是一個地域廣大的國家，既有本國范圍內的世界級城市群，也有跨國（美國和加拿大）的世界級城市群。在歐洲大陸西北部連綿的城市區域，形成跨國的世界級城市群。日本和英國是島國，其世界級城市群是且只能是本國范圍之內的。

　　自然地理特征還影響著城市群的規模，主要指面積和人口。也就是說，城市群客觀上存在較大的規模差異，如美國東北部大西洋沿岸城市群13.8萬平方公里，日本太平洋沿岸城市群只有3.5萬平方公里。然而，一個城市群是否達到世界級水平，最終是由其經濟實力和影響力決定的。上述五大世界級城市群都有著巨量的GDP，以及在本國和全球的巨大影響力。

　　改革開放以來，中國的城市化和城市經濟迅速發展。在2014年的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和第十三個五年規劃中，國家提出了建設長三角、珠三角和京津冀等城市群的構想。2017年，黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。2018年，中共中央國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區域戰略融合發展，建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。在這些城市群中，長三角城市群在10年前被認為是第六大世界級城市群。2015年初，世界銀行發布報告稱，珠三角城市群（粵港澳大灣區）超越日本東京城市群，成為世界人口和面積最大的城市群之一。

　　二

　　2019年，中共中央、國務院先后印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》和《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。這兩個區域的空間范圍相差較大，前者5.6萬平方公里，后者35.8萬平方公里。考慮到區域一體化的階段性，在三省一市的長三角，首次提出以上海、南京、杭州、合肥等27個城市為長三角中心區。在粵港澳大灣區和長三角中心區，區域重大戰略都集中體現在都市圈和城市群規劃上。

　　粵港澳大灣區是目前我國人口和經濟密度最高的區域之一。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“極點帶動”的構想，“發揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強強聯合的引領帶動作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設，提升整體實力和全球影響力，引領粵港澳大灣區深度參與國際合作”。港深（莞）、廣佛和珠澳三個都市圈，乃至由它們組成的粵港澳大灣區世界級城市群赫然在目。

　　《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出“以基礎設施一體化和公共服務一卡通為著力點，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設，提升都市圈同城化水平”，并要求“推動上海與近滬區域及蘇錫常都市圈聯動發展，構建上海大都市圈。加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，打造東中部區域協調發展的典范。推動杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對接和分工合作，實現杭紹甬一體化。建設寧杭生態經濟帶，強化南京都市圈與杭州都市圈協調聯動。”由此加快都市圈一體化發展，構建長三角世界級城市群。

　　綜合來看，長三角中心區和粵港澳大灣區均已具備世界級城市群應具備的條件：區域內城市密集，擁有一個或幾個國際性城市，如長三角的上海、南京和杭州，粵港澳的香港、廣州和深圳；多個都市圈連綿，相互之間有較明確的分工和密切的社會經濟聯系，共同組成一個有機的整體，具備整體優勢；擁有一個或幾個國際貿易中轉大港，如上海港、寧波-舟山港、廣州港和鹽田港等。還有現代化交通設施組成發達、便捷的交通網絡；總體規模大；是國家經濟的核心區域等。

　　三

　　都市圈是一小時通勤圈，重點是職住平衡，空間結構優化；城市群是兩小時交通圈，重點是經濟社會聯系和區域一體化發展。都市圈的空間邏輯是，從主城區到郊區即新城區，再到周邊城市。例如，上海的中心城區演化為主城區，并正在加快五個新城建設，同時穩步向相鄰周邊城市即蘇州、南通和嘉興發展。城市群是城市發展到成熟階段的空間組織形式，是指在特定地域范圍內，一般以1個以上超大或特大城市為核心，多個大城市為構成單元，依托發達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯系緊密、并最終實現高度同城化和高度一體化的城市集群。城市群是都市圈的聯合體。加強都市圈的合作互動，高水平打造多個城市群，尤其是長三角、珠三角兩個世界級城市群，是中國改革開放的重大空間布局。

　　都市圈和城市群的發展都與中心城市有關。中心城市和都市圈處于城市發展的不同階段。在相對發達的地區，都市圈成為城市發展的主要形態；在相對次發達的地區，中心城市是城市發展的主要形態。譬如，在粵港澳大灣區和長三角中心區，都市圈是城市發展的主體；在成渝、長江中游和中原地區，中心城市是城市發展的主力軍。這是城市演化邏輯的一個折射。從要素和產業的角度看，它們之間的一個重要區別是，都市圈內部要素和產業的關系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區要素和產業的關系，則是以集聚、吸納和轉移為主。城市群則要將要素和產業的輻射、溢出和分工提升到更高的水平。

　　現代化產業體系是保證大國經濟持續增長和發展的戰略基礎。而現代化產業體系具有典型的集群特征，城市群無疑是我國現代產業集聚的主要區域。因此，當下，形成“高質量發展的區域集群”，正成為空間布局國家戰略的重要目標。區域集群的本質是創新集群和產業集群。創新集群的規模和質量決定著產業集群即戰略性新興產業和未來產業發展的水平，進而決定著區域集群的高質量發展。現代產業體系的“頭部”和“主干”企業，一般都存在于大國經濟的核心區域，如中國的珠三角和長三角，它們是中國現代化產業體系的承載區和策源地。推動城市群高質量發展，要進一步推進跨界區域共建共享，加強產業合作，共建產業合作園區，促進產業深度對接、集群發展，有序推動產業跨區域轉移和生產要素雙向流動。

　　同時，社會和生態的協同治理，有助于社會和諧和美麗。社會共治既是城市群有機協同發展的重要組成部分，又是整合社會資源優化配置的必然選擇，進而是國家治理現代化的題中應有之義。新時期社會治理日益要求跨越行政區劃，因此，在城市群范圍內完善區域協同治理意義重大。城市群綠色發展實現協同治理，關鍵是探索統一的生態環境保護制度，包括加快建立統一的飲用水水源保護和主要水體生態管控制度，加快建立統一生態環境標準、統一環境監測監控體系、統一環境監管執法制度，探索建立跨區域生態項目共同投入機制，以及探索碳達峰協同機制等生態治理新機制。

　　此外還要注意的是，城市群是區域一體化發展到較高階段的集群形態，表現出多方面的價值，其中一個重要方面是公共服務均等化，有助于實現共同富裕。公共服務均等化是實現共同富裕的基石，調節收入和財富分配是實現共同富裕的必要手段。以城市群公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統籌推動基本公共服務和社會保障一體化發展，持續提高共建共享水平，將為區域乃至全國共同富裕水平的提高作出貢獻。城市群可將基礎較好的公共服務領域作為切入點和突破口，著力在義務教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、文化體育、殘疾人服務等領域，切實提高均等化水平。