● 中山市司法局深化“放管服”改革，深化鎮街綜合執法體制改革，進一步加強行政執法監督，在全省率先開展包容審慎監管改革工作，推進服務型執法、柔性執法，致力為各類企業發展提供更加包容的制度環境

　　● 首違不罰，是針對輕微違法行為的一個容錯糾錯機制，目的是讓企業不至于因為一個小疏忽而付出信用受損等方面的代價。對輕微違法行為無論是減免罰，還是免除行政強制，都可以打消群眾“動輒得咎”的顧慮，有助于增強企業輕裝上陣的信心

　　● 對守法企業無事不擾，對違法企業利劍高懸。減少對誠信守法企業的監管頻次，讓守法者嘗到甜頭，是差異化監管的表現形式之一，有助于產生正面激勵效應，從而進一步優化營商環境

　　本報記者　　章寧旦

　　本報通訊員 陳 娟 陳恩偉

　　“我司誠摯向社會公開道歉，并鄭重承諾今后一定嚴格遵守各項環保法律法規，自覺履行企業環保法定義務，請全社會監督……”2022年年初，廣東中山某生物公司在當地媒體刊登了一則《環保公開道歉承諾書》。之后，中山市生態環境部門對該公司按處罰標準降低30%減輕處罰。該案成為中山市首起環境違法公開道歉減輕處罰的案例。

　　這是中山市推進包容審慎執法，進一步優化法治化營商環境的一個縮影。

　　《法治日報》記者近日采訪了解到，近年來，中山市司法局深化“放管服”改革，深化鎮街綜合執法體制改革，進一步加強行政執法監督，在全省率先開展包容審慎監管改革工作，推進服務型執法、柔性執法，致力為各類企業發展提供更加包容的制度環境，助力當地經濟高質量發展。

　　截至目前，中山市18個主要執法領域的200余項執法事項已納入包容審慎執法事項清單，共辦理減免案件20萬余起，涉及企業1.6萬余戶次。

　　變“重管理”為“細服務”

　　變“嚴罰式”為“容錯式”

　　2019年年底，中山市市場監督管理局印發全市首份《中山市市場監督管理輕微違法經營行為免罰清單》，對法律法規規定的5大類別共27種情形的輕微違法經營行為免予處罰，獲得企業一致好評。據悉，推行柔性執法3年來，該局至今已對超過500家市場主體實施包容免罰，對超過80家市場主體不實施扣押。

　　“有的違法行為確實是無心之失，人性化執法給了我們改過的機會，也增強了企業的發展信心。”中山一物流企業負責人感嘆道。

　　中山市司法局局長王躍飛介紹，2019年以來，中山市司法局先后制定《中山市推進服務型行政執法優化法治營商環境工作的實施意見》《關于優化法治化營商環境規范涉企行政執法工作的指導意見》等制度，推動全市行政執法機關轉變執法理念，確立實現執法“三個轉變”，打造管理、執法和服務“三位一體”新型執法模式。市委、市政府主要領導在市委全面依法治市委員會會議、法治政府建設工作推進會上都提出了明確要求，要把這項工作作為優化營商環境重要內容之一，重點推進。

　　變“重管理”為“細服務”，變“嚴罰式”為“容錯式”，中山全市行政執法機關迅速行動，貫徹落實包容審慎執法理念。同時，中山市將服務型執法工作、包容審慎監管改革工作納入法治中山建設評估的加分與扣分項目，以考評促監督落實，倒逼各行政執法單位轉變執法理念、規范執法行為、創新監管方式。

　　“我們通過率先建立全市行政執法監督信息化管理系統，建立健全‘行政執法全過程記錄、重大行政執法決定法制審核、行政執法公示’三項制度和行政執法網上案卷評查、行政執法人員資格管理和業務培訓制度等系列舉措，持續推動行政執法行為逐步規范。”中山市司法局副局長彭振羽說，但在初期工作中，行政執法重監管輕服務，重嚴格執法“力度”輕柔性執法“溫度”的現象還未完全消失。

　　為了進一步加強柔性執法的規范化與可操作性，中山市司法局聯合全市32家執法單位、23個鎮街，全面梳理行政處罰法、《廣東省規范行政處罰自由裁量權的規定》等法律法規，并經過反復調研，于2021年4月出臺《中山市推行“包容審慎行政執法”工作實施方案》，公布實施免罰清單、從輕減輕處罰清單、免除行政強制清單、免檢查清單、行政執法風險評估清單等5類包容審慎行政執法清單事項，并對各單位包容審慎監管事項清單進行規范性文件審查，確保事項清單合法合規。

　　2022年6月，中山市司法局再次印發《關于進一步推動包容審慎監管工作的實施方案》，在2021年推動公布實施包容審慎監管“五張清單”基礎上，著力推行“免強制清單”、涉企“綜合查一次”、非現場執法及“觀察期”“包容期”等新型監管舉措，積極推動包容審慎監管走深走實。

　　容錯糾錯輕微違法行為

　　減輕市場主體經濟負擔

　　“真的嗎？！我們公司2022年不是有一個所屬期個人所得稅逾期申報嗎？”

　　“您企業個人所得稅逾期申報后已及時補申報并繳款，在2022年首次發生逾期且情節輕微，符合稅務行政處罰‘首違不罰’的情形，不予行政處罰，相關記錄不納入納稅信用評價。”

　　這是中山市火炬開發區某環境科技有限公司辦稅員與該區稅務局工作人員的一段對話。

　　事后，該公司辦稅員表示：“我們公司之前由于新開業不滿3年無法評價為A級，但我們國外的集團公司對納稅信用評價結果很重視，我們平時對待稅費業務也很謹慎，去年由于人員變動的原因犯了逾期幾天申報的錯誤，當時在辦稅服務廳窗口辦理稅務行政處罰時已接受了稅務工作人員的宣傳與教育，我們下次不會再犯同樣的錯誤。”

　　“首違不罰，是針對輕微違法行為的一個容錯糾錯機制，目的是讓企業不至于因為一個小疏忽而付出信用受損等方面的代價。”中山市稅務局相關負責人介紹，該市稅務系統于2021年4月開始逐步對14項輕微稅收違法行為實施首次違法不予處罰制度，在嚴格執法的基礎上，堅持教育和管理相結合，做到寬嚴相濟、法理相融，有效引導納稅人主動及時糾正輕微涉稅違法行為，減輕對其市場經營行為的負面影響，讓執法既有“力度”，又有“溫度”。“首違不罰”事項清單實施以來，已對全市超2.1萬戶次納稅人給予“首違不罰”，減輕了市場主體的經濟負擔，推動納稅人滿意度和稅法遵從度雙提升。

　　在中山市交通運輸局法律顧問馬律師看來，對輕微違法行為無論是減免罰，還是免除行政強制，都可以打消群眾“動輒得咎”的顧慮，有助于增強企業輕裝上陣的信心。

　　馬律師說，中山市交通運輸部門大力推行柔性執法，行政處罰、行政強制行為更加規范。該局已將10項違法行為分別納入免處罰清單、免強制清單、從輕處罰和減輕處罰事項清單，助企紓困減負。

　　“2021年，中山市交通運輸局出臺了《中山市交通運輸市場輕微違法經營行為免處罰免強制清單》，對違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的免除行政強制清單。”中山市交通運輸局三級調研員廖鵬介紹，通過免強制行為，可以減免加處罰款或滯納金，減少市場主體的支出，有效減輕交通運輸企業和其他生產經營主體的負擔；當事人主動繳納罰款的，除了減免加處罰款外，還可以免除被司法機關強制執行帶來的生產經營方面的問題，最大限度減少了對市場主體生產經營的干擾。

　　分級分類監管不同企業

　　避免重復隨意檢查擾企

　　減少對誠信守法企業的監管頻次，讓守法者嘗到甜頭，是差異化監管的表現形式之一，有助于產生正面激勵效應，從而進一步優化營商環境。

　　“通過對企業遵紀守法、誠實守信、是否重點領域等方面的評判，將監管企業劃分為不同的等級，采取不同的監管方式，實現對企業的精準監管。”中山市司法局行政執法協調監督科科長王敏穎告訴記者，目前，該市在生態環境、交通運輸、市場監管、衛生健康、住房建設、應急管理等16個重點監管領域實行精準的分級分類監管。其中生態環境、交通運輸領域在精準監管實踐中已有成功探索。

　　生態環境領域，一方面通過制定監督執法正面清單，實行分類監管、差異化監管，科學合理配置執法資源，實現“對守法企業無事不擾，對違法企業利劍高懸”，落實精準執法、科學執法、依法執法、提高執法效能。分兩批公布2022年度正面清單企業名單共72家，執法部門以非現場檢查方式為主開展雙隨機和專項檢查，發揮生態環境守法企業在日常監管中的正面激勵和示范效應。另外，為加強重點排污單位環境保護監督管理，出臺《中山市2022年重點排污單位名錄》，按照受污染的環境要素分為水、大氣、土、聲、其他五類重點排污單位名錄，對重點排污單位實施分類監管。

　　交通運輸領域，在出租車、客貨運輸、交通工程建設等行業力推誠信體系建設。“我市在出租車監管方面，與行業協會、10家出租車企業、6大互聯網出行平臺共同簽訂《誠信公約》并實施信用聯合獎懲。通過誠信分與‘優選’資格掛鉤、服務好評可加分、聯合懲戒失信行為等方式落實以信用監管為基礎的分級分類監管。出租車行業誠信分體系實施至今，共計開出扣分停單通知書1038份，每一次扣分會被暫停線上派單3天至5天或進入站場候客資格，其中4名駕駛員因線上嚴重違規被主流平臺永久封禁。”廖鵬說。

　　“在出租車行業試點‘服務+收入’誠信考核監管模式，通過誠信監管使出租車服務投訴量下降38.4%，被評為優選出租車司機較普通出租車司機收入提升15%至20%，并在一定程度上解決車站、醫院等重點地區出租車拒載、議價頑疾。”馬律師補充道。

　　此外，交通運輸部門在客貨運輸方面推行“4A”評級管理，對評價等級達到“AAAA”級的道路運輸企業在獲得省級財政補貼、參加省級試點項目、省級評優選優、相關業務辦理等方面依法予以鼓勵支持。交通工程建設方面則推行“ABCD”級差異監管。對A級及以上企業實行激勵機制，實施簡化監督和低頻率的日常檢查；對B級企業實行預警機制，實施常規監督和適度頻率的日常檢查；對C級企業實行防范與監管并重機制，實施強化監管和較高頻率的日常檢查，實行列入專項檢查的重點監管對象等信用限制機制；對D級企業實行重點防范為主機制，實施行業重點監管和高頻率的日常檢查。

　　在很多行政部門，信用等級高的市場主體還能享受“綜合查一次”的優待。

　　“在現行‘雙隨機、一公開’工作的基礎上，我們選取信用等級高的企業、涉及多部門檢查的企業或者新產業新業態中的重點企業，納入‘綜合查一次’企業清單，推動更多檢查事項、更多監管主體、更多監管對象的深度融合，更大程度更廣范圍上實現涉企‘綜合查一次’。”中山市市場監管局相關負責人說。

　　據悉，目前，中山市市場監管局、生態環境局、應急管理局選取信用等級高、涉及多部門檢查或者新產業新業態中的企業，在中山市商事監管平臺雙隨機抽查系統建立相應的“綜合查一次”企業清單，并在開展聯合抽查任務選擇檢查對象時，系統自動將清單內的企業進行數據合并，再從中抽取對象，以技術手段實現“綜合查一次”。目前納入“綜合查一次”企業清單的企業數達到10多萬戶。

　　“接下來，我市將針對監管領域中高頻的、常見的行政檢查事項，分期分批制定‘綜合查一次’聯合執法檢查任務清單，嚴格按照清單開展監管，并及時公開共享聯合檢查結果，避免了重復隨意檢查、執法擾企，逐步實現‘一次檢查、綜合會診、精準治療’的效果。”王敏穎說。

　　信息化助力非現場執法

　　落實落細包容審慎監管

　　近日，在中山市石岐007項目施工現場，建筑工人們正在忙碌著。令記者驚訝的是，固有印象中的塵土飛揚、磚頭亂放的景象，在建筑工地中并不存在，取而代之的是整潔、有序。

　　該項目負責人告訴記者，距離工地700米左右有一個微觀站國控點，該站點正進行著24小時不間斷監測，一旦發現揚塵超標便會自動報警。“報警后，智慧環保平臺通過智慧調度，半小時左右能完成從報警任務派發到排查處置的閉環管理”。

　　據介紹，隨著城市建設進程的不斷推進，建筑行業在不斷取得新突破的同時，也給生態環境帶來了新的挑戰。為嚴格控制建筑施工揚塵，持續改善城市空氣質量，中山市生態環境局借助“智慧環保”的力量，通過國控站點視頻監控設備對全市重點建筑施工現場情況進行實時監控、聯網預警。

　　“通過非現場執法，既能減少對施工單位的打擾，又能精準實施環境監管，此舉也是一種柔性執法。”中山市石岐街道生態環境保護局工作人員黃永康介紹說，以前監測建筑工地揚塵方面使用的傳統手段存在監管難度大、現場取證難、處理反饋不及時、信息不互通等痛點，同時，大氣監測過程耗費人力成本高，且存在人員無法實時監測、無法科學有效管控等難題。如今，“智慧環保”的運行，能夠有效提高環境監管能力，在減少現場執法監管的同時，還能更加有效地提高工地自主防污治污的意識。

　　中山市生態環境局相關負責人說，落實污染源自動監控數據超標（異常）預警督辦處置機制，執行“事前預警、事中調度、事后處理”三級督辦工作機制，目前，中山已有258家企業安裝污染源自動監控系統，建設全中山市河涌水質自動監測平臺項目，已全部建成259個河涌水質自動監測設施（含17個浮船式設施），同時開發水質預警預報、污染溯源、評估排名、視頻在線監控、數據共享與發布等功能。另外，通過無人機走航監測設定飛行區域和飛行路線，實現對設定區域內煙塵、二氧化硫、氮氧化物、VOCs等上百項污染物的實時監測和全覆蓋監察拍攝。

　　“積極推行非現場執法，是深化‘放管服’改革，推進政府治理體系和治理能力現代化的一項重大舉措。接下來，中山市司法局將繼續探索包容審慎監管新舉措，積極推動包容審慎監管落細落實，持續擦亮法治中山名片，用高水平法治保障新時代中山高質量發展。”王躍飛說。