2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，“強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”。日前召開的中央金融工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)從這五個(gè)方面“消除監(jiān)管空白和盲區(qū)”。這不僅符合國際金融監(jiān)管改革的趨勢(shì)，更是我國金融安全和金融監(jiān)管的內(nèi)在需求。

　　機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管在職能上互為補(bǔ)充

　　從監(jiān)管職能劃分來看，金融監(jiān)管分為“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”兩種方式。

　　“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”是以金融機(jī)構(gòu)法律地位來區(qū)分監(jiān)管對(duì)象，是由不同的監(jiān)管當(dāng)局對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)分別實(shí)施監(jiān)管。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。由于設(shè)置了“防火墻”，因而避免了各金融機(jī)構(gòu)間的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。但“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，又會(huì)造成監(jiān)管差異，甚至誘發(fā)監(jiān)管套利，不利于公平競(jìng)爭。

　　“功能監(jiān)管”能夠彌補(bǔ)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的不足。功能監(jiān)管是以商業(yè)行為來判斷監(jiān)管邊界，是以金融產(chǎn)品的性質(zhì)及金融體系的基本功能來設(shè)計(jì)的。與機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式相比較，功能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于：不僅能夠有效判斷金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)責(zé)的歸屬問題，而且標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，提高了監(jiān)管的公平性。但是，功能監(jiān)管會(huì)提高管理成本，加重監(jiān)管負(fù)擔(dān)。而且，“良好區(qū)分產(chǎn)品邊界”是功能監(jiān)管的前提，但隨著創(chuàng)新產(chǎn)品的不斷增加，產(chǎn)品的邊界越來越難以界定。因此，功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管各有其優(yōu)勢(shì)和局限性。

　　2017年，根據(jù)第五次全國金融工作會(huì)議要求，在“一行三會(huì)”之上設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。2018年3月，經(jīng)黨的十九屆三中全會(huì)和十三屆全國人大審議通過，將原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)的職責(zé)進(jìn)行整合，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，形成“一行兩會(huì)”格局。2023年3月，《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》開啟了新一輪金融監(jiān)管體制改革，對(duì)金融監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性重塑：頂層設(shè)計(jì)層面，組建中央金融委員會(huì)，不再保留國務(wù)院金融委；國家部委層面，設(shè)立國家金融監(jiān)管總局取代原銀保監(jiān)會(huì)，推進(jìn)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革，將企業(yè)債審批發(fā)行職責(zé)從發(fā)改委劃撥給證監(jiān)會(huì)；地方政府層面，剝離地方金融監(jiān)督管理局管理職能，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。此次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革之后，形成了“一委一行一局一會(huì)”格局，從根本上理順了機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的關(guān)系。

　　行為監(jiān)管體現(xiàn)了“雙峰”監(jiān)管的理念

　　從國際監(jiān)管改革趨勢(shì)看，行為監(jiān)管的作用日趨重要，它體現(xiàn)了“雙峰”監(jiān)管理念。所謂“雙峰”監(jiān)管，就是將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分成兩個(gè)，一個(gè)維護(hù)金融體系穩(wěn)定，另一個(gè)保護(hù)消費(fèi)者。即“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”這“雙峰”。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克·泰勒形象比喻，審慎監(jiān)管像醫(yī)生，目標(biāo)是治病救人，發(fā)現(xiàn)了問題會(huì)積極采取措施加以醫(yī)治；而行為監(jiān)管則類似于警察執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法、違紀(jì)行為后會(huì)立即處罰，對(duì)當(dāng)事人嚴(yán)肅問責(zé)。

　　“雙峰”監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)是職責(zé)權(quán)限劃分明確，將行為監(jiān)管主體和審慎監(jiān)管主體分離。由一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，即“左眼監(jiān)管安全”；由另外一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)商業(yè)行為和消費(fèi)者保護(hù)問題，即“右眼監(jiān)管服務(wù)”。既避免功能重復(fù)，又消除監(jiān)管漏洞，在很大程度上減少了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管沖突和惡性競(jìng)爭。當(dāng)金融穩(wěn)定目標(biāo)與消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，“雙峰”監(jiān)管模式明確規(guī)定，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先應(yīng)以金融穩(wěn)定為主。

　　從國內(nèi)實(shí)踐看，2011年以后，“一行三會(huì)”都在各自領(lǐng)域設(shè)立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門，形成了一種分業(yè)體制下的“內(nèi)雙峰”監(jiān)管體制。2017年全國金融工作會(huì)議提出“更加重視行為監(jiān)管”，此次金融工作會(huì)議進(jìn)一步提出“加強(qiáng)行為監(jiān)管”。由于央行不負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，能著眼于整個(gè)系統(tǒng)、系統(tǒng)內(nèi)各方關(guān)系，在行為監(jiān)管方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。

　　穿透式監(jiān)管是穿透外觀形式去發(fā)現(xiàn)金融關(guān)系的本質(zhì)

　　“穿透式監(jiān)管”分為兩大類。一是對(duì)投資者的“穿透”，即在由監(jiān)管失效造成多層嵌套的情況下，穿透識(shí)別最終投資者是否為“合格投資者”；二是對(duì)產(chǎn)品的“穿透”，即從監(jiān)管比例、投資范圍、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)提等角度穿透識(shí)別最終投資標(biāo)的資產(chǎn)是否合格。即向上穿透核查投資者，向下穿透核查投資標(biāo)的——底層資產(chǎn)。在我國，“穿透式”監(jiān)管開始于2015年。當(dāng)時(shí)，資產(chǎn)管理行業(yè)長期的分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致了“多層嵌套”現(xiàn)象，每層嵌套都可能加杠桿，雖然從單個(gè)金融領(lǐng)域觀察并無明顯違規(guī)問題，風(fēng)險(xiǎn)可控，但當(dāng)深入探究資金來源與最終投向時(shí)，就存在突破市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本約束、投資范圍等監(jiān)管要求的問題，極易引發(fā)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳遞。于是，2016年10月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，首次提出“穿透式監(jiān)管”概念。“穿透式監(jiān)管”以風(fēng)險(xiǎn)控制為核心，以資產(chǎn)管理為對(duì)象，主要針對(duì)各類理財(cái)、投資類資金的來源、投向等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施全過程管控。監(jiān)管部門要求“穿透”投資者的證券賬戶，要求“一戶一碼”和賬戶實(shí)名制。此次金融機(jī)構(gòu)改革后，“穿透式監(jiān)管”是在“一行一局一會(huì)”的監(jiān)管框架下進(jìn)行的，通過中央金融委員會(huì)發(fā)揮宏觀審慎功能，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)范以及資金的穿透監(jiān)管，更有利于確保金融安全。

　　持續(xù)監(jiān)管保證了監(jiān)管在時(shí)間上的連續(xù)性

　　監(jiān)管是一個(gè)持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過程。在國際上，為有效認(rèn)識(shí)、監(jiān)測(cè)和控制銀行業(yè)務(wù)內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)，巴賽爾銀行監(jiān)督管理委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》提出了一系列關(guān)于持續(xù)銀行監(jiān)管的制度安排，包括監(jiān)管者有權(quán)制定和利用審慎法規(guī)的要求控制風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管者要有一系列持續(xù)進(jìn)行的銀行監(jiān)管手段及對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的信息要求。在國內(nèi)，早在黨的十八大之前，銀保監(jiān)會(huì)就提出“持續(xù)監(jiān)管”這一名詞；黨的十八大之后，證監(jiān)會(huì)分別在2019年3月的《科創(chuàng)板上市公司持續(xù)監(jiān)管辦法（試行）》、2020年6月的《創(chuàng)業(yè)板上市公司持續(xù)監(jiān)管辦法（試行）》中，提出要建立以上市規(guī)則為中心的持續(xù)監(jiān)管規(guī)則體系。

　　加強(qiáng)持續(xù)監(jiān)管，重點(diǎn)須做好兩個(gè)關(guān)鍵工作：一是健全統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)。金融業(yè)存在因橫跨不同行業(yè)導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不完整、口徑不一致和重復(fù)計(jì)算等問題，必須繼續(xù)大力完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握金融機(jī)構(gòu)規(guī)模、種類，特別是風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)路徑和風(fēng)險(xiǎn)水平變化情況。二是切實(shí)做到盯住風(fēng)險(xiǎn)、提示風(fēng)險(xiǎn)、防化風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)任何監(jiān)管措施、監(jiān)管行為都必須保持持續(xù)性，直至實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

　　（作者：董小君，系中央黨校〔國家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心研究員）