把人的城鎮化放在最重要位置

　　對話中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱

　　本報記者 郝思斯

　　近日，國務院批復同意《“十四五”新型城鎮化實施方案》。這是繼2014年我國出臺首個新型城鎮化規劃《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》后的新一輪新型城鎮化頂層設計。

　　黨的十八大以來，我國深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，堅定不移走中國特色新型城鎮化道路，人民群眾的幸福感、獲得感、安全感不斷增強。“十四五”時期新型城鎮化的重點是什么？本期就此推出訪談——

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　　以人為核心的中國特色新型城鎮化， 是對改革開放以來城鎮化實踐探索的經驗總結， 也是一個重大的理論創新， 豐富和發展了世界城鎮化理論

　　記者：什么是城鎮化？改革開放以來，我們黨根據中國的發展階段和特殊國情，逐步探索走出了一條中國特色新型城鎮化道路。如何理解其內涵？

　　魏后凱：城鎮化是現代化的重要標志，是指人口向城鎮集聚、城鎮規模擴大以及由此引起一系列經濟社會變化的過程。正是人口向城鎮的集聚， 產生了城鎮規模的擴大以及經濟結構、社會結構和空間結構的變遷。因此， 城鎮化的本質是人的城鎮化， 物的城鎮化是由人的城鎮化引起的， 需要為人的城鎮化服務。

　　理解中國特色新型城鎮化道路，有兩個關鍵詞：“中國特色”和“新型”。中國特色的城鎮化道路和新型城鎮化道路，這兩個概念并不完全等同：一些發達國家在城鎮化過程中的做法，也是新型，但并不適合中國；中國在早期城鎮化進程中的一些做法，具有中國特色，但不能體現新型。2012年12月中央經濟工作會議提出“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”，2013年黨的十八屆三中全會把中國特色城鎮化與新型城鎮化有機結合起來，明確提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。隨后《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》正式出臺，“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”成為共識。以人為核心的中國特色新型城鎮化，是對改革開放以來中國城鎮化實踐探索的經驗總結，也是一個重大的理論創新，豐富和發展了世界城鎮化理論。

　　以人為核心是新型城鎮化的本質特征，也是新型城鎮化與舊型城鎮化的根本區別所在。這既是中國特色社會主義的本質要求， 也是全面建成社會主義現代化強國的迫切需要。推進以人為核心的新型城鎮化，核心是要解決好人的問題，把增進人民福祉、讓億萬農民共享發展成果作為城鎮化工作的根本出發點和落腳點，把城鄉居民是否滿意、人民福祉是否改善、發展成果是否共享作為衡量城鎮化質量的基本標準。這并非單純推進農業轉移人口向城鎮集聚，更重要的是強調讓進入城鎮的新移民擁有充分的就業機會，能夠享受平等的權益、更好的服務和更高的福祉，并逐步和諧地融入城鎮社會。

　　記者：中國是一個擁有14億多人口的發展中國家，要實現城鎮化，這在人類歷史上沒有先例。回望黨的十八大以來我國城鎮化的道路，主要有哪些成就和經驗？

　　魏后凱：黨的十八大以來，黨和國家圍繞推進新型城鎮化出臺了一系列規劃和政策，完善了城鎮化的頂層設計。包括不斷加大戶籍制度改革力度，建立了城鄉統一的戶口登記制度和居住證制度；先后批復同意了長江中游、京津冀、成渝、長三角和粵港澳大灣區等跨省區城市群及一批省內城市群規劃，推動城市群發展；出臺了建立健全城鄉融合發展體制機制的相關意見，協同推進新型城鎮化與鄉村振興戰略。經過不懈努力，中國城鎮化建設取得了顯著的成效。特別是，“3個1億人”(促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化)目標已基本實現；“19+2”的城市群格局基本形成并穩步發展，成為國家城鎮化戰略核心區；國家中心城市布局進一步完善，城市功能不斷提升，宜居性也得到了明顯改善；圍繞農村產權制度、城鎮化投融資機制、城鄉融合發展體制機制等方面深化改革，形成了一系列可推廣和借鑒的經驗，為推進高質量城鎮化奠定了良好基礎。

　　總結黨的十八大以來的新型城鎮化進程，我認為有三個亮點或經驗值得關注——

　　一是中國較好地實現了大規模的快速城鎮化。從1978年到2021年，我們實現了7.4億人的城鎮化，其中黨的十八大以來到2021年底的9年間實現了1.93億人的城鎮化，遠超其他國家。如此大規模的快速城鎮化，有力地促進了經濟增長，改變了經濟結構、社會結構和空間結構，在助力農村減貧上起到重要作用。

　　二是城鎮化布局和形態不斷優化。近年來，以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局持續優化，城市群在引領城鎮化和經濟發展上發揮著主導和核心作用。進一步完善了國家中心城市布局，穩步推進特色小城鎮建設，城市宜居性顯著提升。同時，城鎮化的區域差距也在逐步縮小，尤其是中西部與東部地區間的城鎮化率差距顯著縮小，反映我國城鎮化的空間格局更加協調、優化。

　　三是中國在大規模快速城鎮化過程中，并沒有像很多發展中國家那樣出現大規模城市貧民窟。這是中國城鎮化的一個世界性經驗，我認為主要有三方面原因：一是中國的城鎮化伴隨著快速推進的工業化進程，城市產業能夠為新進城的農業轉移人口提供大量就業崗位；二是中國從中央到地方都高度重視城市的規劃建設，做了大量工作；三是中國的農業轉移人口具有兩棲性，進城之后在農村還是能有塊地、有棟房，各種權利還能得以保留，萬一在城里生活不下去，也可以退回到農村去。

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　　全面提高城鎮化質量，加快城鎮化戰略轉型，走高質量的新型城鎮化之路，是中國城鎮化的基本方向

　　記者：數據顯示，2021年中國常住人口城鎮化率已達到64.72%。“十四五”時期，我國繼續推進新型城鎮化工作有哪些重點，將體現怎樣的趨勢？

　　魏后凱：通過我們對城鎮化趨勢的預測，在“十四五”乃至今后較長一段時期內，中國仍將處于城鎮化快速推進時期，但推進速度將會逐步放慢。未來城鎮化將朝三個方向進行轉變：

　　一是從高速城鎮化轉向高質量城鎮化。全面提高城鎮化質量，加快城鎮化戰略轉型，走高質量的新型城鎮化之路，這是中國城鎮化的基本方向。高質量的城鎮化主要體現在以下幾個方面： 一是增強城鎮化的可持續性， 盡可能將城鎮化的資源和環境代價降到最低；二是全面提升城市品質， 實現各城鎮、城市群和都市圈的高質量發展；三是以城市群和都市圈為主體形態，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展，推動形成科學合理的城鎮化格局；四是促進城鄉要素雙向自由流動和平等交換，構建多層次、多領域、多類型的城鄉發展共同體，推動形成以城帶鄉、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系；五是加快農業轉移人口市民化，推動實現市民化與城鎮化同步，即農業轉移人口在遷入城鎮的同時就能夠全面同等享受市民待遇。走高質量的新型城鎮化之路，必須把人的城鎮化放在最重要最核心的位置。

　　二是從注重異地城鎮化到重視就地就近城鎮化。過去中國更多地強調異地城鎮化。珠江三角洲、長江三角洲等沿海地區擁有大量的就業崗位和產業支撐，但勞動力不足。中西部地區有大量的人口和勞動力，但缺乏產業支撐，就業崗位不足。因此，每年都有數以萬計的農民工由中西部到珠三角、長三角等地去打工，導致產業分布、就業崗位與人口分布不匹配。從大中小城市和小城鎮角度來看也類似，中小城市和小城鎮產業支撐不足，就業崗位缺乏，而大城市、超大城市承載過多功能，就業崗位比較充裕。通過中央的政策，這些年來隨著中西部地區工業化的推進，產業發展速度加快，這一問題正在逐步得到緩解。

　　三是從注重地級以上城市發展到以縣城為重要載體。近年來，雖然中心城市的功能得到很好的發揮，但很多中心城市把資源、人才、土地指標等向中心城市的中心區聚集，影響了縣域經濟的發展。近期，中辦、國辦印發文件，強調以縣城為重要載體的城鎮化建設。當然，以縣城為重要載體的城鎮化，并非否定過去都市圈、城市群的城鎮化戰略，而是通過補齊縣城短板，為吸引和承載更多農業轉移人口以及返鄉創業人士創造條件，讓他們在縣城就能過上高品質生活。

　　記者：當前，在一些超大特大城市已經出現了“城市病”。您認為對于這些大城市，接下來城鎮化的重點是什么？如何緩解“城市病”？

　　魏后凱：現在確實有相當一部分超大特大城市出現了“城市病”，發展超過了所在區域資源環境的承載能力。解決的方式，是要推動超大特大城市轉變發展方式，合理控制人口密度，疏解非核心功能，完善郊區新城功能，促進多中心、多層級、組團式發展。

　　首先，要限定城市的增長邊界。城市不能無限制蔓延擴張，要根據資源環境的承載能力確定發展規模。有些城市越來越大，就是因為承載的功能太多，那么一些不必要的功能就要疏散。要根據資源環境承載能力，找準城市功能定位，明確哪些功能該集中在中心城市，哪些該擴散，通過工業的擴散引導產業的轉移，依靠產業的轉移來引導人口的疏散，使大城市的發展規模和資源環境的承載能力相適應，同時又能夠充分發揮大城市的功能。

　　其次，未來超大特大城市應該走向現代化都市圈。要推進中心區功能和產業擴散并大力發展現代城郊經濟，將部分產業、人口疏解至周邊中小城市或郊區、小城鎮，通過都市圈內公共服務均等化、區域一體化來優化空間結構，促進都市圈內協調發展，改變“大樹底下不長草”的格局。

　　再次，超大特大城市可探索構建新型的產業鏈分工格局。例如，發展產業可以“控制兩頭，甩掉中間”——一頭是公司的總部、研發，另一頭是品牌運作和市場營銷，中間加工制造的環節可向周邊擴散。通過這種啞鈴型結構，既能有效控制產業鏈，又能給周邊地區提供更多的發展機會，有助于形成更為合理的產業鏈分工格局。

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　　在新型城鎮化驅動下，城鄉互補互促、互利互融關系將得到進一步強化

　　記者：對于推動構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，新型城鎮化將起到怎樣的作用？

　　魏后凱：新型城鎮化是推動形成新發展格局的重要支撐。從國內循環看，要形成一個強大的國內市場，城鎮化是重要動力。依托都市圈和城市群，建立以此為樞紐的經濟循環系統，促進生產要素流動、集聚和擴散，提高空間配置效率，將成為重要動力源。同時，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快農業轉移人口市民化，將釋放巨大消費潛力。通過城鎮化格局的優化來打通城鄉、區域間的循環，有助于構建一個強大的國內市場。從國際市場看，要發揮城市群、都市圈參與國際循環的戰略樞紐作用。鼓勵這些地區參與國際分工，有助于我們在國際市場提高競爭力。

　　記者：隨著城鎮化的不斷推進，村莊空心化、農村人口老齡化問題日益凸顯，應如何應對？鄉村振興如何有效銜接城鎮化？

　　魏后凱：城鎮化是大勢所趨，對鄉村發展會起到很多方面的帶動作用。但是從目前來看，城鎮化也帶來了農村人口老齡化、村莊空心化、村莊減小和消亡等情況。需要明確的是，搞鄉村振興并不是說鄉村的農民越多越好。通過城鎮化減少農業人口數量，為規模化經營提供可能，反而能幫助農民提高收入，為農業現代化創造更為有利的條件。

　　根據我們的研究，未來的村莊發展可能有三條不同的路徑：一些村莊發展得比較好，人口規模不斷擴大，集聚規模不斷提高，下一步應該向城鎮方向發展；還有一些繼續作為村莊；第三種類型的村莊可能隨著人的減少，就被整合、合并或者消亡了。因此，下一步需要做好幾項工作：

　　一是村莊布局的調整優化。隨著城鄉人口不斷變化，村莊布局也需要進行相應的規劃調整，有些可能轉變為城(鎮)區的一部分，有的保留為村莊，有些可能會進行整合；二是要根據常住人口來不斷優化農村基礎設施和公共服務的布局；三是要通過多種途徑對農村閑置的各種公共設施用地進行再利用，提高建設用地利用效率。

　　隨著城鎮化的不斷推進，年輕人進城去了，同時，城里人年老后，也愿意到生態環境更好的、生活簡單的鄉村去養老，因此，農村的老齡人口比重遠遠高于城市。對農村的養老問題，我們要高度重視，一是要提高農村的養老設施和養老服務水平，補齊養老設施、服務人才、資金等方面的短板；二是城鄉養老保障體系要接軌。養老事關民生，只有做好這部分工作，才能保障經濟社會穩定發展。

　　中國特色新型城鎮化與鄉村振興并不沖突，相反，新型城鎮化正在重塑城鄉發展格局，推動城鄉關系由二元分割向融合共富方向轉變。隨著城鎮化的不斷推進，盡管鄉村人口、就業和產出比重會逐步下降，但城鄉將會長期共生并存，這是經濟社會發展的客觀規律。很明顯，城市是引領、輻射和帶動鄉村發展的發動機，鄉村則是支撐城市發展的重要依托和土壤，二者是一個相互依存、相互融合、互促共榮的發展共同體。在新型城鎮化驅動下，城鄉互補互促、互利互融關系將得到進一步強化。