一名教師猥褻未成年女學(xué)生受到行政處罰后被辭退，換了個城市竟又當上了教師。十三屆全國政協(xié)委員、法學(xué)專家黃綺見過不少“大灰狼到處藏”的案例。

　　她在2020年全國兩會的提案中指出了這個問題——涉性侵未成年人案的人員重犯率高，“犯罪預(yù)防必要性十分突出”，建議“構(gòu)建完善的涉性侵違法犯罪人員從業(yè)限制制度”。這一建議被吸納進入當年修訂的未成年人保護法(以下簡稱“未保法”)，教職員工的“入職查詢制度”上升為法律規(guī)定。

　　“用人單位應(yīng)該查”明確了，“如何查”的問題還沒完全解決。黃綺在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些曾有猥褻等行為的人，因為沒有構(gòu)成犯罪，依然可以開出“無犯罪證明”到學(xué)校應(yīng)聘，“需要建立一個性侵違法犯罪信息共享查詢平臺。”她再次提出建議。

　　追蹤“藏匿的大灰狼”的話題又一次出現(xiàn)，是在全國政協(xié)2021年年底舉行的一次雙周協(xié)商座談會上。有委員提出入職查詢系統(tǒng)存在“信息孤島”，本地系統(tǒng)無法查詢申請入職人員在外地的違法犯罪記錄，建議多部門協(xié)同形成治理合力。

　　過去5年，未成年人保護是十三屆全國政協(xié)社法委最關(guān)注的議題之一。盯住這個主題，社法委先后組織了雙周協(xié)商座談會、網(wǎng)絡(luò)議政遠程協(xié)商會、重點提案辦理協(xié)商會等5場協(xié)商會以及重點關(guān)切問題情況通報會等一系列調(diào)研協(xié)商活動，持續(xù)跟蹤、推動解決。

　　全國政協(xié)社法委駐會副主任呂忠梅說，未成年人保護就是一個全社會都關(guān)注的重大問題。政協(xié)的職責(zé)就是盯住社會高度關(guān)注的難點焦點問題，“跟蹤調(diào)研到底、議政建言到底”，“讓委員說了不白說。”

　　一份提案背后的持續(xù)發(fā)力

　　追蹤“藏匿的大灰狼”，只是保護未成年人的一個方面。呂忠梅記得，在2021年的一次雙周協(xié)商座談會上，對孩子心理健康問題的討論“是一個重點”，有委員專門針對“加強中小學(xué)心理教師隊伍建設(shè)”做了發(fā)言。

　　那次雙周協(xié)商座談會上，全國政協(xié)社法委副主任張季提出，“原生家庭、學(xué)校、社會和網(wǎng)絡(luò)對未成年人的影響，需要高度重視。”一次出差在機場時，張季偶遇初中生追星，目睹了“飯圈”文化對青少年的影響力，他用“場面令人震驚”來形容當時的情形。

　　2022年全國政協(xié)大會上，張季提交了《加強學(xué)校心理健康教師隊伍建設(shè)》的提案。隨后，這個提案被主席會議確定為重點提案，交由教育部牽頭辦理，全國政協(xié)副主席陳曉光領(lǐng)銜督辦。

　　2023年年初，張季收到教育部教師工作司的回函，對他的建議作出了積極回應(yīng)，表示，“我們認真吸收采納了有關(guān)意見建議，健全工作機制，提升教師的心理健康教育能力。”

　　上述提案中披露了政協(xié)委員在調(diào)研中收集到的數(shù)據(jù)，比如“95%的中小學(xué)心理健康專職教師沒有專業(yè)背景或?qū)I(yè)資質(zhì)”“多數(shù)中小學(xué)沒有心理健康專職教師，多由校醫(yī)或思政、道法老師代管”。

　　呂忠梅說，這是實地調(diào)研中見到的真實情況，委員們?nèi)ミ^不少這樣的學(xué)校，“掛著‘心理咨詢室’的牌子，里面有個老師，一問是其他教師兼職做心理咨詢。”并且這種現(xiàn)象不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)村。

　　問題的背后，是心理健康教師在選用、配用、管理、發(fā)展上面臨的現(xiàn)實困境。張季認為，心理健康教師在工作認定、職稱評定、績效獎勵等方面都處于劣勢。

　　一個反映較為集中的問題是，中小學(xué)專業(yè)心理教師資格認定的困境：人社部自2017年起取消了心理咨詢師的資格認證，但教育部并沒有心理教師的職稱評定標準，造成了專業(yè)心理教師資格認定的“空白地帶”。

　　教育部是這份提案的主要辦理方，當年兩會結(jié)束3個月后，重點提案辦理協(xié)商會在教育部召開。全國政協(xié)社法委還將2022年政協(xié)大會上委員們提出的“關(guān)于加強兒童青少年心理健康服務(wù)建設(shè)的提案”和“關(guān)于提升青少年心理健康服務(wù)水平的提案”一并督辦。

　　委員們開誠布公地談?wù)摿撕芏嚓P(guān)于青少年心理健康的現(xiàn)狀和思考。除了心理健康教師配備不足外，也有委員提出，“一些教師只重視成績，不重視心理健康”。

　　根據(jù)中國社科院心理研究所發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年中國青少年的抑郁檢出率為24.6%，其中輕度抑郁17.2%，重度抑郁7.4%。全國政協(xié)的多次調(diào)研，也展示問題的緊迫性。

　　“調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自殺的孩子中最小的才五六歲”，調(diào)研組工作人員說，盡管知道青少年心理問題呈現(xiàn)低齡化的趨勢，但實際發(fā)生的案例還是大大超出了想象。

　　一些坦誠的交流在圍繞這個問題展開。國家衛(wèi)生健康委相關(guān)負責(zé)人表示，“由于保障體系不健全、收入偏低，兒童精神科專業(yè)執(zhí)業(yè)醫(yī)師不足600人。”下一步將探索開展兒童青少年精神病學(xué)專科醫(yī)師培訓(xùn)。

　　關(guān)于教師心理健康資格認證的問題，人社部相關(guān)負責(zé)人回復(fù)，目前社會上也有一些心理健康服務(wù)機構(gòu)，良莠不齊，需要健全培訓(xùn)、認證、評價體系，“是否設(shè)置職業(yè)資格準入，應(yīng)由行業(yè)主管部門提出意見，報國務(wù)院批準”。

　　教育部相關(guān)負責(zé)人表示，目前心理健康教育教師配備、專業(yè)能力等方面都存在不足，將研制專業(yè)標準，將心理健康教育教師職稱納入思政、德育教師系列或單獨考評等。

　　會后，針對提案建議，教育部邀請了全國名師名校長中的中小學(xué)心理健康教育教師和高校的專家學(xué)者，圍繞心理健康教育教師隊伍建設(shè)工作提出專業(yè)意見和建議。教育部部內(nèi)10個司局3次召開專題會議研究改進的政策措施，并與人社部、衛(wèi)生健康委、國家疾控局、中科院等單位就心理咨詢師資格制度等問題進行深入溝通，研究工作舉措。

　　“未成年人保護是一個很復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，不是幾次調(diào)研、幾個報告就能全部解決的。”呂忠梅清楚，未成年人心理問題并不是有了專業(yè)教師就會杜絕，“那么小的孩子自殺，本質(zhì)上反映的是教育體系的重大缺失。”

　　比如，在家庭教育中，有的家長批評孩子時會說“你不如死了算了”“我就當沒有生你”之類的話，絲毫不顧及給孩子帶來的傷害；再比如，學(xué)校教育并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)以應(yīng)試教育為主的局面，升學(xué)競爭愈演愈烈；從家庭到社會都在把焦慮傳導(dǎo)給孩子……

　　“問題到底出在哪里？該如何解決？”這樣的追問是持續(xù)而逐步深入的，“我們并不是大而化之地提問題、提建議就完事了。”呂忠梅說，5場協(xié)商會有百余位委員參與調(diào)研，提出意見建議200余條。

　　“5年來，就未成年保護議題先后邀請了十幾個部門。”呂忠梅說，協(xié)商議政的過程就是要找到最大公約數(shù)。社會問題涉及多方的利益，各方可能會有不同的意見，政協(xié)的一個重要作用，就是把不同部門、不同利益主體代表邀請到協(xié)商議政平臺上“面對面談”。“我們把涉及未成年人保護六大主體的相關(guān)主管部門和行業(yè)代表都找來交流，在發(fā)現(xiàn)各方意見分歧點的同時，找到大家都認可的解決問題的辦法”。

　　瞄準法律法規(guī)“互不咬齒”的縫隙

　　2020年，未保法和預(yù)防未成年人犯罪法修訂后，確立了未保的優(yōu)先保護、特殊保護原則和一些重要的新法律制度。邀請最高人民檢察院、最高人民法院、教育部、民政部相關(guān)負責(zé)人參加的“促進未成年人權(quán)益的司法保護”雙周協(xié)商座談會上，委員們談道，“兩法”實施后各部門對未成年人保護的重視和保護力度空前，但是在協(xié)同、協(xié)作和協(xié)調(diào)方面還存在一些問題。

　　主要表現(xiàn)為各部門力量配備“冷熱不均”，有關(guān)法律法規(guī)之間以及與其他政策之間銜接不暢，“單打獨斗”現(xiàn)象突出，有效聯(lián)動的未成年人保護協(xié)調(diào)機制尚未形成等，沒有形成未成年人綜合保護的強大合力。

　　在未成年人犯罪記錄封存制度實施方面，趙大程委員在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了法律法規(guī)“互不咬齒”的現(xiàn)象。

　　“對未成年人實行犯罪記錄封存制度，在未保法和刑事訴訟法修正案中都有規(guī)定，這也是國際通行做法。”趙大程指出，目前，有的應(yīng)當封存的犯罪記錄仍可以被查詢到，導(dǎo)致當時的未成年人長大后無法入學(xué)、參軍、就業(yè)；有的已封存的犯罪記錄遭泄露，對其個人生活造成困擾；甚至有的記錄被寫進法律文書。

　　究其原因，主要是關(guān)于未成年人犯罪的制度配套細則缺乏系統(tǒng)性，造成實踐操作脫節(jié)。公檢法司等相關(guān)部門分別出臺了未成年人犯罪記錄管理工作規(guī)定，但信息系統(tǒng)相對獨立，無法共享，導(dǎo)致無法滿足“封存”需求。

　　針對入職查詢制度，全國政協(xié)委員費薇關(guān)注到，四川省教育廳在答復(fù)政協(xié)委員關(guān)于貫徹未保法的提案時給出了一組數(shù)據(jù)：在比對篩查的117.6萬名教職員工等學(xué)校從業(yè)人員中，發(fā)現(xiàn)有違法犯罪前科人員特別是有性侵前科的重點人員101人。

　　在調(diào)研過程中，她發(fā)現(xiàn)一些問題。比如規(guī)定的入職查詢信息包括性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄，卻并未明確將吸毒和一些尚未構(gòu)成犯罪但對孩子可能造成巨大傷害的違法行為納入查詢范圍。同時，查詢系統(tǒng)還存在“信息孤島”，使“大灰狼”可以異地求職方式蒙混過關(guān)。

　　她還提醒，對入職查詢制度缺乏具體執(zhí)行措施。比如，法院宣告從業(yè)禁止后，只能將判決書郵寄到當事人戶籍地教委和派出所，“誰來跟蹤執(zhí)行、監(jiān)督落實，都不明確。”

　　還有委員關(guān)注到未成年人保護法中“侵害未成年人強制報告制度”缺乏剛性。有委員指出，這項制度的社會知曉度不高，大多數(shù)人也不知道自己有哪些報告的責(zé)任。此外，向誰報告？接到報告線索的部門或者機構(gòu)又該采取什么樣的措施？法律對這些問題只做了原則性規(guī)定，落地較難。

　　最高人民檢察院檢察長張軍在協(xié)商座談會上說，未保法規(guī)定的家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府“五大保護”，都與司法保護密切相關(guān)，檢察機關(guān)存在促進綜合司法保護不到位，推動包括司法保護在內(nèi)的“六大保護”融通發(fā)力不足等問題。

　　具體表現(xiàn)為，各部門執(zhí)法司法理念、懲處和保護的尺度不盡統(tǒng)一；對辦案中發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)亂象，促請和配合相關(guān)部門推進治理不夠，跟蹤落實還需加強；對不履行強制報告義務(wù)、不按規(guī)定查詢等問題，監(jiān)督追責(zé)、推動整改力度還不夠，這些使得“法律制度尚未真正‘長出牙齒’。”

　　2022年5月，最高檢聯(lián)合最高法、公安部、司法部出臺《關(guān)于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》，到年底封存未成年人犯罪記錄3.3萬余件。全國范圍內(nèi)通過實施入職查詢，解聘了6800余名有前科劣跡的人員。通過強制報告發(fā)現(xiàn)、起訴侵害未成年人犯罪案件5000多件，追責(zé)700余人。

　　2023年2月初，最高檢發(fā)布了侵害未成年人案件強制報告追責(zé)典型案例，對“應(yīng)報不報”現(xiàn)象敲響了警鐘。呂忠梅說，人民政協(xié)的優(yōu)勢在于推動跨部門、跨領(lǐng)域性問題的解決。

　　“政協(xié)委員來自社會各個領(lǐng)域，他們可以從不同角度觀察和思考問題，反映不同群體的利益訴求。”呂忠梅說，這樣既可以有效防止黨和國家決策部署在落實中出現(xiàn)“分解謬誤”，也可以避免解決復(fù)雜系統(tǒng)問題時，因部門各司其職卻在整合過程中出現(xiàn)“合成謬誤”。

　　不斷追著問題跑、一研到底求正解

　　追著問題跑的過程，也是與不斷出現(xiàn)的新情況、新問題斗智斗勇的過程。

　　近年來我國未成年網(wǎng)民數(shù)量快速增加，至2021年已達1.91億，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率達96.8%。“現(xiàn)在的孩子是互聯(lián)網(wǎng)的原住民，可以說，他們生長在互聯(lián)網(wǎng)上，但是，網(wǎng)絡(luò)上有許多不良信息，影響著孩子的健康成長，需要專門針對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護立法。”呂忠梅說，十三屆全國政協(xié)社法委的第一場雙周協(xié)商會就把主題確定為“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》的制定”。

　　這個主題其實幾年前就是政協(xié)聚焦的問題。2017年年底十二屆全國政協(xié)社法委承辦的最后一場雙周協(xié)商座談會上，當時委員們高度關(guān)注徐玉玉案，網(wǎng)絡(luò)詐騙、個人隱私泄露、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)暴力等網(wǎng)絡(luò)安全問題是現(xiàn)場熱議的焦點。一個重要的共識是，網(wǎng)絡(luò)空間治理必須重點關(guān)注青少年群體。

　　十二屆社法委將推動未成年人網(wǎng)絡(luò)保護立法作為對十三屆社法委的工作建議提出，由此引出了全國政協(xié)對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的接續(xù)關(guān)注。

　　呂忠梅記得，在2018年5月舉行的那場雙周協(xié)商座談會上，大家關(guān)注的議題主要集中在網(wǎng)絡(luò)影響未成年人健康成長和網(wǎng)上侵犯未成年人權(quán)益等問題。

　　一個爭議的焦點在于，“誰是網(wǎng)絡(luò)未成年人保護的第一責(zé)任人”。在會前的調(diào)研中，家長、學(xué)校、政府、網(wǎng)絡(luò)平臺都認為自己不是“第一責(zé)任人”。針對此種情況，社法委邀請了代表不同聲音的委員和專家。

　　有委員認為，家長處于被動弱勢地位，應(yīng)該由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任；有委員提出，家長是孩子的監(jiān)護人、也最有條件管好孩子，是當然的第一責(zé)任人；也有委員認為，孩子大部分時間在學(xué)校學(xué)習(xí)，教育部門和學(xué)校應(yīng)承擔(dān)第一責(zé)任；有專家認為，政府理應(yīng)承擔(dān)第一責(zé)任，否則難以避免“九龍治水”。

　　“網(wǎng)信辦、教育部、司法部也參與了討論，經(jīng)過反復(fù)交流，達成了各方主體在相應(yīng)范圍內(nèi)成為第一責(zé)任人，形成綜合保護的格局。”呂忠梅說，作為會議成果的第一條建議就是“建立未成年人綜合保護機制”。

　　同時，委員們也建議，應(yīng)在兩法修訂中，增加“未成年人網(wǎng)絡(luò)保護”相關(guān)制度。

　　會后司法部認真研究吸納了雙周協(xié)商座談會的建議，對法規(guī)草案進行了較大修改，并兩次將《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例(草案)》后續(xù)修改稿送社法委征求意見。

　　此后，新修訂的未保法中增加了“網(wǎng)絡(luò)保護”專章，作為未保法配套法規(guī)的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》，也即將正式出臺。

　　為了追蹤未保法中確定的“綜合保護體制機制”的落實情況，2022年，全國政協(xié)社法委將“促進未成年人綜合保護”作為重點關(guān)切問題情況通報會的議題。委員們在專題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了一些新問題。

　　比如未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵜瞥雠_后，形成了專門倒賣成年人身份證供未成年人注冊登錄游戲的灰色產(chǎn)業(yè)鏈。還有，一些學(xué)校門口的小商店老板，準備了多部手機，只要孩子買東西達到一定金額，他就幫孩子刷臉登錄游戲。家庭責(zé)任、學(xué)校責(zé)任、社會責(zé)任如何落實？

　　針對“不得在每日22時至次日8時向未成年人提供網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)”的宵禁制度，互聯(lián)網(wǎng)平臺向調(diào)研組反映，“平臺監(jiān)控到，有許多七八十歲的老人通宵玩游戲，提示進行人臉識別，刷臉的都是老人。但到底是老人在玩，還是老人刷臉、孩子在玩，難以判斷。”雖然平臺不斷采取技術(shù)措施，但并未真正實現(xiàn)“宵禁”制度目標。網(wǎng)絡(luò)平臺責(zé)任、政府責(zé)任如何劃定邊界？

　　通過一次又一次地調(diào)研、協(xié)商，不斷發(fā)現(xiàn)真問題，真解決問題，法律法規(guī)之間的縫隙越來越小，未成年人保護的網(wǎng)也越織越密。呂忠梅說，“我們就是追著問題跑，在不斷調(diào)研的過程中求正解，很多問題都還需要繼續(xù)關(guān)注。”

　　中青報·中青網(wǎng)記者 胡春艷 來源：中國青年報