摘要

　　黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和重要的經(jīng)濟(jì)地帶，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上明確要求，要著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理，保障黃河長(zhǎng)治久安，促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河成為造福人民的幸福河。山西是黃河流域重要省份，又是革命老區(qū)，為新中國(guó)建設(shè)、發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。2020年5月，習(xí)近平總書記視察山西期間，要求我們抓好“兩山七河一流域”生態(tài)修復(fù)治理，扎實(shí)實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)山西沿黃地區(qū)在保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)。

　　為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，2020年國(guó)家相關(guān)部委編制《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，將黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)作為“三區(qū)四帶”重要生態(tài)系統(tǒng)之一統(tǒng)籌推進(jìn)。山西省委、省政府緊緊抓住黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，大力開展“兩山七河一流域”生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，全面建立和推行“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”，不斷加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善。山西代表團(tuán)提交全團(tuán)建議，建議進(jìn)一步加大對(duì)我省造林綠化的支持力度，引導(dǎo)黃河流域省份開展省級(jí)橫向補(bǔ)償機(jī)制探索及建立，建立生態(tài)補(bǔ)償法治體系等，以改革創(chuàng)新推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

　　案由

　　“十三五”以來(lái)山西省黃河流域林草生態(tài)建設(shè)取得了明顯成效，但森林面積在黃河流域9省排名中仍然靠后。為了進(jìn)一步加快區(qū)域綠化步伐，努力打造黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重要實(shí)驗(yàn)區(qū)，深度服務(wù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，我省提出實(shí)施“三年綠化三晉”行動(dòng)，力爭(zhēng)到2023年全省實(shí)現(xiàn)基本綠化，其中沿黃區(qū)域率先綠化。截至2021年底，我省尚有可造林地700多萬(wàn)畝，但全省各級(jí)各類資金每年僅夠安排造林130多萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)任務(wù)艱巨。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，山西省人工造林面積大、造林保存率偏低、覆蓋率增長(zhǎng)慢。一方面是林牧矛盾突出。近年來(lái)我省營(yíng)造林綜合核查結(jié)果顯示，新造林失敗面積中一半以上是由牛羊啃食造成。另一方面是后期撫育管護(hù)資金不足。現(xiàn)有造林投入只能維持當(dāng)年造林和三年內(nèi)的管護(hù)，造林三年驗(yàn)收后，絕大部分新造林地因管護(hù)資金缺乏，得不到全覆蓋持續(xù)性管護(hù)，造成年度越久遠(yuǎn)造林保存率越低的困局。

　　目前我省森林質(zhì)量尚待提高，水土流失情況仍待緩解，總體生態(tài)環(huán)境狀況依然脆弱，開展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的任務(wù)十分艱巨。同時(shí)，生態(tài)建設(shè)需要持續(xù)不斷且穩(wěn)定增長(zhǎng)的資金投入，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后的山西，僅憑一省之力顯然難以承擔(dān)生態(tài)建設(shè)及維護(hù)的高額成本。如我省劃定的5600萬(wàn)畝永久性生態(tài)公益林，其區(qū)域范圍內(nèi)被嚴(yán)格限制開發(fā)，除中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金外，山西省財(cái)政每年另投入超1億元用于永久性生態(tài)公益林的補(bǔ)償補(bǔ)助，但集體生態(tài)公益林每畝每年16元、國(guó)有生態(tài)公益林每畝每年10元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平嚴(yán)重不相適應(yīng)，難以達(dá)到生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

　　建議

　　建議國(guó)家進(jìn)一步加大對(duì)我省造林綠化的支持力度，在現(xiàn)有任務(wù)基礎(chǔ)上，增加重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程任務(wù)量，山水林田湖草沙系統(tǒng)治理示范和國(guó)土綠化試點(diǎn)示范等項(xiàng)目給予傾斜，支持我省實(shí)施好林草區(qū)域性系統(tǒng)治理，如期完成基本綠化目標(biāo)。

　　未成林是森林后備資源，需要長(zhǎng)期管護(hù)和及時(shí)補(bǔ)植補(bǔ)造，才能確保成林。建議國(guó)家增列未成林管護(hù)項(xiàng)目資金，用于未成林管護(hù)撫育和補(bǔ)植補(bǔ)造，引導(dǎo)帶動(dòng)各地加大投入力度。此外，落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》“要對(duì)新造幼林地進(jìn)行封山育林”要求，將新造林納入封山育林工程范疇，有效化解林牧矛盾，切實(shí)提高造林成活成林率。

　　建議由國(guó)家層面組織領(lǐng)導(dǎo)，按照“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的原則，由中央設(shè)立引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)資金，引導(dǎo)黃河流域省份開展省級(jí)橫向補(bǔ)償機(jī)制探索及建立，按照“早建早補(bǔ)、早建多補(bǔ)”的原則，對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善突出、橫向補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)推進(jìn)較快的省份予以資金激勵(lì)，通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，推進(jìn)沿黃省份開展上下游生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，形成合力，進(jìn)一步推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

　　建議加強(qiáng)生態(tài)資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，在全國(guó)范圍內(nèi)開展持續(xù)性、系統(tǒng)性的環(huán)境動(dòng)態(tài)變化監(jiān)測(cè)，為開展生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。加大資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究力度，科學(xué)制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評(píng)價(jià)方法，為上下游地區(qū)開展橫向生態(tài)補(bǔ)償、明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供合法合理的、公平的、可操作的依據(jù)。

　　建議建立生態(tài)補(bǔ)償法治體系，從法治層面落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，明確上下游省份承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任及通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)利益的權(quán)利，為爭(zhēng)取地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償及補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)和法律保障，讓生態(tài)補(bǔ)償制度有章可循、有法可依。（記者閆書敏）