作者：秦前紅、李世豪（武漢大學法學院教授、憲法行政法博士研究生）

　　包含實質性化解行政爭議在內的行政檢察監督理論具有“穿透式”特性，是新時代法律監督理念在行政檢察領域的細化。“穿透式”監督本是針對互聯網金融風險治理所提出的特定概念，檢察機關基于對檢務實踐的經驗總結與前瞻，可將此概念運用到行政檢察領域當中。

　　行政檢察是“四大檢察”重要組成部分，做實行政檢察是加強新時代檢察機關法律監督的重要內容，也是推進國家治理能力和治理體系現代化和堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要途徑。新時代法律監督理念較諸傳統檢察理念更加注重時代性、體系性并突出“法律監督”的屬性。筆者認為，當前，包含實質性化解行政爭議在內的行政檢察監督理論具有“穿透式”特性，是新時代法律監督理念在行政檢察領域的細化。“穿透式”監督本是針對互聯網金融風險治理所提出的特定概念，檢察機關基于對檢務實踐的經驗總結與前瞻，可將此概念運用到行政檢察領域當中。

　　“穿透式”監督理念

　　對“穿透式”監督理念內涵的解析，可以從“穿透”和“監督”兩方面著手。金融法治領域，“穿透”原是描述性用語，在行政檢察中借鑒該詞，主要是想體現“穿透”不囿于事物表象的特點，要“撥開云霧見天日”，強調對事物內部、原始、深層次的問題的逐層剖析。“監督”則是指憲法賦予檢察機關的“法律監督”職權，作為法律監督機關的人民檢察院為維護國家法制的統一和法律的正確實施，可以用法律規定的手段對法律實施情況進行檢查督促。從目的上說，“穿透式”行政檢察監督針對的是傳統的單一訴訟監督思維模式難以解決的司法裁判對行政爭議形式化處理的積習。這種形式處理并不符合新時代社會治理的內在邏輯，容易造成司法裁判的合法性與社會性之間的離散，嚴重偏離實質正義的精神與理念。故而，“穿透式”行政檢察監督的旨趣在于“實質法治”，這意味著行政檢察監督的目的是發現和化解實質性行政爭議，進而消除不法行政行為的違法效果，而此消除技術就是所謂的“穿透”。在行政檢察中應充分把握“穿透式”監督的核心要義，將其作為重要法律監督思維工具并加以嫻熟運用，從而充分發揮其功能，在邏輯與價值互動中實現法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。

　　“穿透式”行政檢察監督的功能面向

　　“穿透式”監督不僅是一種新時代法律監督理念，同時也是一種監督方式。作為監督方式的“穿透式”行政檢察監督的主要表征為“一能動三穿透”，即在能動司法檢察觀念指導下，主要面向三個功能維度發揮穿透效力。

　　一是從監督行政審判活動穿透至監督行政機關的行政行為。依據現有法律規定檢察機關在履行職責過程中，既審查行政訴訟的合法性，也監督涉訴行政行為的合法性。按照現行法律規范和制度設計，對于訴訟監督而言，這種監督貫穿行政訴訟活動全過程，既有結果監督，也有程序監督。具體來看，行政訴訟監督包括對生效行政裁判和調解監督、行政審判人員違法行為監督、行政執行活動監督（包括非訴執行監督）。然而，在社會轉型加速的當下，行政糾紛日益增多，行政審判中也存在“案結事未了”、程序空轉、就案辦案遮蔽類案漏洞等現象。黨的十八屆四中全會指出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該監督糾正。”那么，檢察機關該如何監督行政機關違法行使職權或者怠于履職的行為呢？根據行政訴訟法第1條規定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”該條實際上反映出了我國行政訴訟主觀訴訟和客觀訴訟屬性相結合的特點，這也導致了在行政給付之訴、確認之訴中，主客觀訴訟呈現出一定的緊張關系，有時司法機關即使完成了合法性審查的形式工作，維護了客觀法秩序，但卻難以實現對行政相對人的主觀權利的救濟，達不到“案結事了人和政和”的目標。因此，行政檢察監督須具有“穿透性”，而且應當以“實質性化解行政爭議”為穿透中介，實施“一案三查”辦案機制，同時審查司法機關司法行為有無錯誤，行政機關行政行為有無違法，行政爭議化解有無可能。

　　二是從個案監督穿透到類案監督。在行政檢察監督案件中，個案不僅是歸納規則的開始，也是演繹規則的過程。行政檢察案件總體上體量相對較小，部分案件天然具有引領性與示范性，類案監督正是立足于以小見大、以點帶面，通過找尋一定時期有糾偏、創新、進步、引領作用的案件，從而促進解決一個方面、一個領域、一個時期的司法理念、政策導向問題，做到“辦理一件，治理一片”，這正是“穿透式”行政檢察監督的目標。在辦理行政檢察案件的過程中，檢察機關應該注重發揮類案監督的集成效應，不能唯數量論，要促進案件數量和質量的平衡，著重突出監督效果比，將更多精力放在提升監督質效上，探索如何實現類案監督的效益最大化。雖然類案監督在監督渠道和手段上具有多樣性，但仍應發揮檢察建議在類案監督工作機制中的關鍵作用。要積極推動類案檢察建議的制發和適用，對同類情形的案件制發一份檢察建議，注重精、準、實的辦案效果，力爭讓一個檢察建議堵塞多個漏洞，解決一批問題。同時要明確類案檢察建議的適用條件，抓好落實效果，從而以類案檢察建議為抓手，提升行政檢察的社會治理參與度。

　　三是從類案監督穿透到社會治理。檢察機關肩負維護公共利益之責，應在辦理案件時注重化解行政爭議，開展訴源治理，為加快形成共建共享的基層社會治理新格局發揮行政檢察優勢。當下，行政訴訟監督案件的一個突出表征是：持續性糾紛倘若得不到解決，便會衍生一系列社會性問題。例如，在房屋征收補償糾紛中，拆遷區的當事人由于對補償不滿意會提起行政訴訟，而一些案件經過一審、二審、再審和抗訴之后發回重審，再又重走一遍審判程序，但行政爭議始終未獲實質性解決。檢察機關可將行政檢察的視野拓寬到社會治理層面，把培育和弘揚社會主義核心價值觀融入“穿透式”行政檢察監督各環節。值得注意的是，檢察機關在辦案中應自覺提高對治理問題的警覺性，加強對制度性問題的監督，不僅要提升基層檢察機關行政檢察工作的履職能力，而且要注意督促解決由行政規范性文件違法而導致的行政爭議頻發現象，檢察機關要審視有關行政規范性文件是否違反上位法，力圖從根源上解決案件的源頭問題。

　　對“穿透式”行政檢察監督邊界的思考

　　盡管“穿透式”監督的適用為行政檢察發展打開了良好局面，但檢察機關仍需把握好行政檢察發揮功效的最大限度。

　　一是善于把握檢察機關的職權行使邊界。當下，“穿透式”行政檢察監督的支點在于行政訴訟監督。在處理與審判機關的關系時，就訴訟案件中的行政爭議化解而言，由于行政檢察具有非終局性和非實體性處理的特點，檢察機關應結合案情，綜合考慮檢察監督與行政審判的職能優勢，規范裁量權行使，實現有限監督、精準監督、科學監督。與法院審理環節不同的是，申請檢察監督的案件絕大部分已經作出判決，所以行政檢察工作中，檢察機關進行監督時更要遵從謙抑性、適度性的原則，從而實現法的安定性與正義性的統一。在審前和解階段，檢察院可以嘗試參與爭議審前和解，推動法檢聯合釋法說理；在行政訴訟階段，檢察機關也要與法院加強協作配合，推動行政爭議實質性化解。在處理與行政機關的關系時，檢察機關也要恪守邊界。特別是化解“潛在之訴”時，檢察機關應充分尊重行政權的行使。對于正處于行政復議過程中的案件，介入一定要慎之又慎，應以行政機關邀請、當事人申請為介入前提，或依照與行政機關之間搭建的糾紛處理機制介入。而且要善于把握監督時機、力度、方法，預估介入監督的后果，努力構建與政府間的良性互動關系,形成化解爭議合力。

　　二是善于把握形式法治與實質法治的邊界。“穿透式”行政檢察監督旨在化解實質性行政糾紛，實現實質正義，從而避免行政審判中機械司法、教條司法帶來的形式主義弊端。在全面依法治國的當下，無論是在法律體系的建構上還是在法律實施的過程中都不能只偏重強調“形式法治”，“實質法治”也是中國特色社會主義的必然要求。“實質法治”反映到行政檢察層面則強調對于行政爭議的實質化解。“形式法治”和“實質法治”并非涇渭分明，而是存在內在的一致性，二者是“鳥之雙翼，車之兩輪”的關系，不可偏廢其一。檢察機關在辦案過程中，不僅應在適用形式規范時嵌入實質維度的考量，通過推動形式法治的再實質化進而推進爭議的實質化解決，同時還應強調的是，在融入相關實質考量的同時，要將程序性思維貫穿于整個行政檢察監督的過程中，嚴守程序正義，遵循基本形式邏輯規則，尊重規則本身的理性，從而以正當程序確保爭議的實質解決。最終，“穿透式”行政檢察監督能夠在“嚴格司法檢察”與“能動司法檢察”之間保持一種必要的張力，在實質性化解糾紛中平衡實現形式法治與實質法治。

　　三是善于把握所涉問題合法與否的邊界。實質性化解行政爭議是當前檢察機關行政檢察監督大力追求的目標，但這項目標應當在全面依法治國的統籌下進行，既要做到化解行政爭議，又要做到實現社會主義法治價值。行政檢察監督的啟動要件應圍繞行政訴訟審判和執行行為的合法性、行政行為的合法性與合理性問題展開，以關聯性為界限，不超出法律的必要界限。從實踐來看，行政檢察監督的申請人有的訴訟能力弱，申訴的事實和法律依據不明確，檢察機關釋法說理和息訴力度亦需加強。有些行政糾紛只是當事人主觀意義上的“冤情”，未必合法合理，無休止的訴訟不僅浪費司法資源，而且會損害司法公信力。因此，檢察機關既要善于發揮行政檢察的法律專業性，以法治方式解決行政爭議，又要兼顧法律化的社會主義道德，適度對當事人進行人文關懷，在做好釋法說理的同時給當事人以有效的指引，以依法、有效化解糾紛。