作者：張紅鳳（山東財經(jīng)大學教授）

　　張新穎（山東省社科理論重點研究基地山東財經(jīng)大學新舊動能轉換研究基地研究人員）

　　城鎮(zhèn)化的推進意味著經(jīng)濟社會結構的多重變革，其在我國的迅猛發(fā)展對生產(chǎn)、生活、生態(tài)產(chǎn)生了突破性、顛覆性的改變。然而長期以來，我國城鎮(zhèn)化以大中型城市為核心，縣城處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的外圍地帶。伴隨著城鎮(zhèn)化增速的逐漸放緩，疊加新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、社會主要矛盾轉化、經(jīng)濟結構調整等時代背景的變化，我國城鎮(zhèn)化正逐漸轉向以縣城為載體的縣域城鎮(zhèn)化。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中，對增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力與產(chǎn)業(yè)基礎、提升縣城產(chǎn)業(yè)平臺功能等戰(zhàn)略任務作出具體部署。這一政策導向表明，縣城將是下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)場，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展將成為我國未來一段時間推進縣域城鎮(zhèn)化進程的關鍵內容。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展為縣域城鎮(zhèn)化提供內在驅動力

　　馬克思在論述社會再生產(chǎn)理論時提出生產(chǎn)資料生產(chǎn)優(yōu)先增長的規(guī)律，強調社會生產(chǎn)過程要優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。這一理論在實踐中得到驗證，從我國的發(fā)展經(jīng)驗來看，經(jīng)濟社會轉軌過程的不同階段都有支柱產(chǎn)業(yè)拉動，由產(chǎn)業(yè)發(fā)展拉動經(jīng)濟增長，從而再帶動以城鎮(zhèn)化為標志的經(jīng)濟社會結構轉型。如20世紀80年代的電子裝配和輕工紡織產(chǎn)業(yè)、90年代的家電產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)，21世紀以來的汽車制造、電子與通信制造、機械制造以及房地產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展助推了不同時期的城鎮(zhèn)化發(fā)展，促使我國人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高至2021年的64.7%。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展提供內在驅動力，主要集中于以下三個方面：一是產(chǎn)業(yè)活動匯聚人力、物力和財力，是推進城鎮(zhèn)化進程的必然條件。生產(chǎn)是價值創(chuàng)造、價值增值的過程，必須要完成從要素投入到要素產(chǎn)出。勞動力、原材料、土地以及資金的投入是生產(chǎn)的開端，因而產(chǎn)業(yè)活動一旦開始就會伴隨著人力資本集聚、資金積累；產(chǎn)業(yè)活動規(guī)模的進一步擴大，可以帶動人口轉移、消費升級、城鎮(zhèn)范圍擴大，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)的虹吸效應與規(guī)模經(jīng)濟效應，進而推動城鎮(zhèn)化進程。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展二者之間可以相互促進、相互轉化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的比重上升為主要任務，而城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特征之一是農業(yè)工業(yè)化，二者均以產(chǎn)業(yè)由農業(yè)部門向非農部門轉移為衡量標準，其發(fā)展過程交織影響、發(fā)展成果可以共享，彼此間能夠實現(xiàn)相互促進與轉化。三是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革引發(fā)國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深刻調整，強化了縣域城鎮(zhèn)化的后發(fā)優(yōu)勢。我國過去的后發(fā)優(yōu)勢經(jīng)驗驗證了幼稚產(chǎn)業(yè)通過技術引進、知識學習等途徑可以縮短發(fā)展進程，實現(xiàn)跨越式發(fā)展、趕超發(fā)展。目前來看，在國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展調整的機遇下，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢，如能抓住產(chǎn)業(yè)調整的歷史機遇與重大機會，必將加速縣域城鎮(zhèn)化進程。

　　加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推動縣域城鎮(zhèn)化的關鍵

　　目前，我國城鎮(zhèn)化已由快速增長轉向平緩增長，推進縣域城鎮(zhèn)化既是尋求城鎮(zhèn)化新的增長動力的主要途徑，也是改變長期以來城鎮(zhèn)化布局不合理的重要方式。縣域城鎮(zhèn)化的癥結聚焦于產(chǎn)業(yè)、人口、資金、消費等方面，如產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈條短、層次低、核心競爭力不足、結構與布局不合理等現(xiàn)象突出；人力資本不足，高學歷、高技術人才缺乏，人口老齡化問題不同程度地存在；財力不足，政府稅收能力、社會融資能力、資金使用可持續(xù)能力面臨挑戰(zhàn)；居民消費不振，消費意愿、消費能力、消費活力有待提升等等。這些難題導致縣城經(jīng)濟根基脆弱、缺乏良性循環(huán)，制約著縣域城鎮(zhèn)化的步伐。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展是解決縣域城鎮(zhèn)化這一系列難題的關鍵所在。在區(qū)域協(xié)調、工農平衡、共同富裕等城鎮(zhèn)化內在要求之下，縣域城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要遵循三個基本方向：一是產(chǎn)業(yè)結構高級化。當前我國縣城產(chǎn)業(yè)偏向于消費型而非生產(chǎn)型，產(chǎn)業(yè)類型主要涵蓋第一產(chǎn)業(yè)中的農業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)中的簡單加工制造業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)中的商業(yè)與餐飲業(yè)等，促進產(chǎn)業(yè)結構升級，培育支撐縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)是當務之急。二是產(chǎn)業(yè)就業(yè)擴大化。以大中城市為核心的城鎮(zhèn)化遺留下的城鎮(zhèn)化的區(qū)域不平衡不充分、農村空心化等難題，導致縣城吸納就業(yè)能力不強而農村勞動人口半失業(yè)狀態(tài)同時存在，解決就業(yè)供需結構性矛盾、穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的又一方向。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化的深度融合化。積極推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)實需求相匹配、產(chǎn)業(yè)選擇與縣城要素優(yōu)勢相契合、產(chǎn)業(yè)變革方向與城鎮(zhèn)化一般發(fā)展規(guī)律相符合，推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化的廣泛滲透、相互交織與深度融合。

　　分類打造縣域產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化加速發(fā)展

　　在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的背景下，區(qū)別于以往工業(yè)化時代主要聚焦于發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)類型、增值能力等屬性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加了產(chǎn)業(yè)空間關聯(lián)、產(chǎn)業(yè)上下游對接等新的關注點，促使產(chǎn)業(yè)走向以“鏈”為核心的發(fā)展模式。縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也必將遵循這一趨勢，以打造縣域產(chǎn)業(yè)鏈為城鎮(zhèn)化道路的切入點。《意見》指出要“科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向”，因此，因地制宜、分類施策構建主導產(chǎn)業(yè)鏈條，成為破解縣城經(jīng)濟發(fā)展痛點、打通縣域城鎮(zhèn)化堵點的重要路徑。

　　一般縣城應重視承接一般性制造業(yè)轉移。在基本公共服務難以保障、縣域綜合承載能力不足、產(chǎn)業(yè)平臺功能不健全的情況下，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展要遵循“循序漸進、穩(wěn)步推進”的原則，避免盲目追求產(chǎn)業(yè)規(guī)模加劇縣域財政風險與債務危機，應利用自身勞動力用工成本與土地成本優(yōu)勢，承接先進地區(qū)的產(chǎn)業(yè)梯度轉移。如工業(yè)較為成熟的大中型城市，人口紅利喪失，用工成本攀升，一般縣城可以承接這類城市的一般性制造業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過承接這類產(chǎn)業(yè)轉移，一方面可以促進農村剩余勞動力向非農產(chǎn)業(yè)部門轉移；另一方面有助于抓住國內產(chǎn)業(yè)結構調整與新發(fā)展格局構建的契機，逐步參與到國內產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈循環(huán)中。

　　衛(wèi)星縣城應重視承接中心城市的產(chǎn)業(yè)鏈條延伸。中心城市具備較強的經(jīng)濟輻射能力。與中心城市地理相鄰的衛(wèi)星縣城具有顯著優(yōu)勢，可以通過加強產(chǎn)業(yè)關聯(lián)、產(chǎn)業(yè)互補、產(chǎn)業(yè)配套，延伸中心城市產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)中心城市與衛(wèi)星縣城的錯位發(fā)展、依存發(fā)展。在實踐中，一方面要破除市縣邊界思維，加強市縣互聯(lián)網(wǎng)、交通等基礎設施的互聯(lián)互通，突出衛(wèi)星縣城低成本、近距離的現(xiàn)實優(yōu)勢；另一方面充分發(fā)揮中心城市的極化效應、擴散效應、涓滴效應，以中心城市產(chǎn)業(yè)體系帶動縣城產(chǎn)業(yè)體系構建，通過重點幫扶、結對子等形式，打造“中心城市引領、市縣相互促進”的發(fā)展新局面。

　　特色縣城應重視基于自然稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)鏈條。目前我國共有縣級行政單元1483個，縣城在區(qū)位條件、自然資源蘊藏等稟賦方面存在顯著的空間異質性，必須根據(jù)縣城自身特點與稟賦條件，科學布局產(chǎn)業(yè)鏈條，將自然稟賦優(yōu)勢逐步轉化為產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢、市場偏好優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展比較優(yōu)勢，凸顯縣域經(jīng)濟的核心競爭力。在農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、具有發(fā)展農業(yè)優(yōu)勢的縣城，構建精品農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條；在具備文化或自然景觀優(yōu)勢的縣城，構建特色旅游產(chǎn)業(yè)鏈條；在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)型的縣城，構建生態(tài)化產(chǎn)業(yè)鏈條；在存在運輸樞紐、地理位置處于關鍵節(jié)點的縣城，打造交通運輸產(chǎn)業(yè)鏈條，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈通暢。