2023年7月26日，廣東省委常委會召開會議上強調指出：要“加快推進基礎設施、現代產業、城中村改造等領域重大項目建設”。2023年初以來，廣州即加大力度推進城中村改造，堅持“拆、治、興”并舉，推進127個城中村改造項目，力爭完成2000億元城市更新固定資產投資目標。當前，廣州市城中村在占地面積大、居住人口多、在駐小微企業數量眾多等情況下，經濟、社會和公共服務等效益產出偏低，突出表現為：產業低端化、公建配套不足、環境擁擠臟亂差和安全隱患較為突出、社會治理水平粗放滯后等等，與廣州實現高質量發展的要求和群眾的期待存在著一定的差距。在廣州這一超大城市科學有序推進城中村改造，有利于改善城市空間結構、優化產業布局、改善民生和擴大內需，從而從根本上消除城市建設發展和治理中的短板，助力廣州實現高質量發展目標。

　　廣州未來要實現高質量發展目標，城中村改造作為重大舉措，具有決定性的意義。第一，現階段廣州城中村處于“自發生長”的狀態，與廣州超大城市發展戰略要求不相符合，在城中村實施更新改造，推進實現系統更新，是廣州落實城市建設發展戰略的必要組成；第二，廣州城中村歷史欠賬多，建設無序、問題復雜，借由更新改造協同解決廣州城中村存在的各類問題，是廣州提升城市能級和品質的必經路徑；第三，從“三生(生產、生活和生態)”視角來看，廣州城中村事實上承擔著城市生產、生活、環境保護和文化傳承、安全保障等功能，通過更新改造，有助于實現提高生活品質、提升產業結構、傳承歷史文脈和落實生態保護等多元目標。

　　對廣州這一國際化大都市而言，“城中村改造”是一塊十分難啃的骨頭，它意味著要對城市進行局部、有針對性的空間優化再生產，進而推動實現城市的深層次轉型和高質量發展。城中村改造作為城市更新行動中的重要議題，面臨很多的治理難題，包括：城中村改造的發展動力不足；城中村改造中現有利益關系難以重塑；城中村改造面臨空間資源再配置公平和效率平衡難題等。從規則治理視角出發，研究城市更新制度規則重構及優化問題，有利于解決在城市有限的存量空間中，科學有序推進城市更新，以取得“補歷史短板”和“謀未來發展”的雙向突破。

　　第一，完善“核心文件+配套政策+微觀制度”制度建設。廣州在城中村改造進程中，所涉及的“核心文件”主要指全面推進城中村改造的法規規章和規范性文件，據悉，《廣州市城中村改造條例(意見稿)》擬于近期進行第三次審議并交付表決；“配套政策”關聯到土地規劃、城市住建、財稅金融和用地政策、技術配套標準、稅收導則等；“微觀制度”主要指激發城中村基層多方活力的相關規則。要以制度解決發展動力、利益重塑和優化城市空間再生產問題。因城中村情況各異，更新改造須更多地考慮不同城中村的階段特征、多方需求，在不與國家、省、市政策制度相沖突的情況下，鼓勵城中村基層因地制宜重構與優化更新改造規則，在打破舊有利益格局的基礎上，重塑優化各方利益關系并提高其經濟社會效用。

　　第二，充分發揮產權主體、統籌主體和實施主體等的積極作用。城中村改造牽涉環節眾多，更新改造行為是一項涉及社會的整體事項。廣州城中村更新改造既需要由市級主要領導或分管領導的“高位引領”，也需要市一級職能部門以及區一級政府部門“各司其職”，其中職能部門負責推進各自分管環節中更新事項，區一級政府部門作為責任主體，基層一級政府發揮其協調溝通的功能作用。城中村更新改造的制度設計中，應將產權主體、統籌主體和實施主體等各方社會主體都考慮在內，充分發揮各方的積極作用，一方面加強“自上而下”的規則設計主導更新進程，另一方面通過來自基層的“自下而上”的更新政策影響規則創新。

　　第三，著眼于“全運行體系”優化城中村更新改造效果。城中村更新改造涉及要素眾多，包括更新的對象、內容、方式方法、資金籌措與運營、利益分配等等。在目前階段，制度建設與治理要特別關注以下幾個方面：一是在更新改造全過程引入“供需匹配”思維。為了更加精準地激發改造區域的商業活力和多元主體的全程參與意愿，從經濟、社會和文化多個方面有效回應人本需求，在改造前期就要將“供需匹配”引入規則制度建設之中，尤其要注重以需求引導供給，創設和諧良好的更新改造制度基礎。二是從規則制度層面加強空間統籌力度，以更為寬廣的視野深入推進城市更新行動。城中村改造應突破舊有單體項目建設的局限，從統籌片區空間出發，延展更新改造“以物論物”“以舊論舊”的思維，從根本上優化空間再生產。例如，城中村改造中重視老年人群體的權益保護，修建具有過渡性質的養老設施，為老年群體提供創造“福利”，即為典型的空間統籌思路；三是以規則制度創新撬動更新改造的各類資金主體，為城中村改造注入資金動力。如推出“國企做地”創新模式，配合激發多元資金主體積極性，以及成本管理和運營增益制度化設計，以求突破資金投入瓶頸。

　　綜上所述，科學有序推進廣州城中村更新改造，要特別重視強化規則治理，一是開發和增強更新改造的動力源，以推動解決城中村改造“動力匱乏”問題；二是為各類主體創造更多“空間增值”；三是進行合理的“利益分配”，使得參與城中村改造各方的利益沖突得到調和；四是降低更新改造進程中的交易成本，加快和優化城中村改造進程。

　　(作者姚邁新是中共廣州市委黨校文獻信息中心副教授)

　　本文為“廣東省社科規劃2022年度學科共建項目《基于治理理論視角下的城市更新行動策略研究》”(GD22XGL66)及“2022年廣東省黨校(行政學院)系統哲學社會科學規劃課題《治理理論視角下的城市更新路徑研究——以廣州為例》”(2022GDDXXT005)的階段性成果

　　(廣州日報)